第一階段：項目識別

項目發起

發起方>>政府： 作為行業主管部門，可以從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在的PPP項目向財政部門推薦。

社會資本： 社會資本可以以項目建議書的方式直接向財政部門和行政主管部門推薦潛在項目。

★注： 項目的發起方式在PPP模式中有特殊性，因為社會資本也可以發起。一般來說，政府發起的比較多，社會資本發起的較少。

確定開發計劃>>

確定開發計劃： 財政部門會同行業主管部門篩選項目，根據國家、地方和行業規劃，確定年度和中長期計劃。

★注： 對于列入年度開發計劃的項目，發起方應按財政部門（政府和社會資本合作）要求提交資料；財政部會在各省市成立政府和社會資本合作中心。提交資料一般分為新改、擴建和存量項目，新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

項目篩選

1.涉及領域

主要包括市政供水、市政供暖、市政供氣、醫療設施、養老設施、地下綜合管廊、污水處理、環境保護等PPP項目。

2.選擇原則

價格調整靈活、市場化程度高、投資規模大、合同關系清楚、需求長期穩定。

★注： 要重點強調投資規模和長期穩定性：因為PPP項目體系復雜，運作一個PPP項目至少需半年，人力物力耗費大，如果項目規模太小，就不適應PPP模式；另外，如果只是一兩年的項目，可能就不適合做PPP項目，就要對項目合規性進行審查，如主體合規性、客體合規性等方面。

3.主體合規

政府方： 按照財政部113號文規定，政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為實施機構，代表政府簽署PPP項目合同。

注： 國企或融資平臺不可作為簽約主體，但可作為政府的出資平臺。

社會資本方： 依法設立且有效存續的具有法人資格的企業，包括民營企業、國有企業、外資企業等。

★注： 未剝離政府債務和融資功能的本地融資平臺公司不作為社會資本方。

當通過競爭性方式選擇了社會資本后，中選的社會資本和融資平臺共同出資成立項目公司，這就是SPV公司。

SPV公司和政府方委托的實施機構之間簽訂PPP項目合作協議，然后項目公司會投資建設運營維護PPP項目。在這期間，它會和金融機構發生關系，進行融資，對金融機構進行還本付息。金融機構會將債權資本投入到PPP項目，這個PPP項目會對社會公眾持續提供可用性。

4.客體合規

使用領域： 財政部113號文明確規定，只是公共產品或公共領域的才可以使用PPP模式。

運作方式： BT方式是否屬于PPP？業界對此有爭議。但從財政部的態度看，是不將其作為PPP項目的，而且BT項目是不作為PPP項目入庫的。所以采用BT方式的，不能作為PPP項目。

合作期限： 原則上合作年限不低于10年，這里的合作是指有投資模式。

變相融資： 要警惕一些地方為項目，通過對融資人進行保底承諾、提供回購安排、明股實債等方式變相融資。

5.真假PPP

辨別真假PPP項目要把握四個原則： 一是，合作期限原則上不低于10年；采用建設-移交BT方式的項目，通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式變相融資的，財政部將不予受理（57號文）；二是，關于BT變種，拉長版BT、BT+分期股權回購，不涉及運營項目；三是，保底承諾，保證固定收益回報，例如保證投資人不低于7%的收益，否則政府給予補貼；四是，回購安排，固定期限回購、約定溢價回購。

物有所值評價

物有所值評價是對項目進行定性和定量評價，且以定性評價為主，因定量評價要依托大量數據，而一些比較新的項目幾乎沒有相關數據參考，應盡量創造條件定量評價。

1.定性評價

①基本指標

全生命周期整合潛力：看政府是否將設計、建造、運營、維護都整合在項目周期里，由一個投資人建設運營。

風險識別和分配：在物有所值評價里，首先要進行政府方和投資方的風險識別，然后合理分配。

績效導向：看是否設置了績效考核指標，鼓勵投資人提高服務水平。

潛在競爭：項目推出后，看社會資本的響應程度，并分析其投資意愿。

鼓勵創新：政府是否專門成立了PPP領導小組或工作小組，是否建立協調機制，以及政府的履約信譽情況。

可融資性：項目推出后，有沒有相關融資機構對項目進行融資。

②補充指標

項目規模大小、預期壽命長短，運營的收入是否有增長的潛力等。

★注：在定性評價中，基本指標占80％分值，補充指標占20％。各行業專家針對這些指標打分，超過60分的才能通過物有所值評價，并進行下一步操作。

2.定量評價

PSC（公共部門比較值）大于PPP（PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值）的，意味著傳統采購模式成本更高，選擇社會資本是劃算的。

財政承受能力論證

當項目通過物有所值評價后，就要進行財政承受能力論證了，這項工作主要是看政府的投入資金到底有多少。

1.直接支出

股權投資：對于政府出資入股的項目，股權的投資金額是多少，政府的財政能不能承受？

運營補貼：有兩方面，分別是政府付費、使用者付費差額補貼。

這也是比較大的一項工作，因為PPP項目運營期間，要投入大量運營補貼，差額補貼一般出現在政府付費項目中，如污水處理廠必須是政府付費，第二部分是使用者付費，但要有差額政府補助，所以對補貼也要進行測算。

配套投入：土地征收、整理、劃撥，配套設施建設，投資補助，貸款貼息，周邊土地及商業開發權授予，政府無償或低價租賃項目資產，政府放棄所持項目公司股份的全部或部分分紅權。

政府要有配套的服務，例如土地征收、整理、劃撥，為項目實施配套設施建設，對項目進行投資補助、貸款貼息，對周邊土地及商業開發權授予投資人，如軌道交通和周邊土地開發都是綁定的。

2.或有支出

風險承擔：價格調價風險（調價機制）、最低需求風險（使用量保底）。

對于調價機制，有的按調價機制公式調，有的按雙方磋商來調。

★注：或有支出主要是政府對風險的承擔，可能發生或可能不發生。

終止補償：股權投入、債務成本、預期收益

政府對終止補償的計算包括股權投入、債務成本、預期收益的補償。

3.違約補償

這期間如果政府違約，按照合同約定政府要對投資人進行損失賠償或支付違約金。到底能否通過財政承受能力論證，要滿足“每年全部PPP項目從預算安排的支出責任占一般公共預算的支出比列不超過10%”。也就是說，政府要付費的PPP項目額度，不能超過一般公共預算的10%，而且不是單個項目的10%,是政府做的所有PPP項目的支出不能超10%。

小結： 就整個PPP項目實施整個過程來看，五個階段的第一個階段--項目識別階段工作比較復雜，作為PPP項目政府采購相關人員，大量的精力都要投入在這個階段，因為這是保證后面幾個實施步驟的源頭性工作。

第二階段：項目準備

合作范圍及期限

參考因素：政府需要的公共產品或服務供給期限；資產的技術和經濟生命周期；投資回收期；融資期限；設計期和建設期長短；財政承受能力；法定上限（最長30年）。

約定方式：建設期/運營期

展期：展期事由--政府方違約及政府方風險；項目合作期限屆滿是否繼續運營等。

提前終止：不可抗力、嚴重違約、雙方合意、政府方單方決定。

項目范圍：產出范圍決定運作方式，設計、建設、融資、運營、維護、移交。

排他性經營：例如要建一座橋，這座橋就要收取費用，那么這座橋附近就不能再建其他的橋。

★注：要確定項目的合作范圍及期限考慮的因素比較多，如政府所需的公共產品或服務期限、資產或技術的生命周期、要求的投資回收期、融資期限等。另外，約定的方式是含了建設期還是從運營期開始，還是建設期和運營期加起來不超過多少年，這些都要仔細考慮。此外，關于項目展期的一些約定，如政府方違約及政府方風險能否展期，項目合作期屆滿是否繼續運營等。

運作方式

風險分配

風險分配原則

一是承擔風險的一方應該對風險具有控制力；

二是承擔風險的一方能夠將該風險合理轉移（保險）；

三是承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經濟利益或動機，為了這個利益愿意承擔風險；

四是由該方承擔該風險最有效率；

五是如果風險最終發生，承擔風險的一方不應將由此產生的費用和損失轉移給合同相對方。

風險分擔分配管理

按上述原則，項目的設計、建設風險基本上由投資人承擔，但部分內容政府可以給予一定程度的分擔，如融資利率的波動。因為我國不確定期限內融資利率可能波動較大，那么期間如果由投資人承擔風險，報價時就會報得非常高，這樣政府支付的費用也會較大。但是如果把融資這部分單獨提出來，發生利率波動時雙方可進行直補或直減，這樣投資人報的風險報價就少了，相應地也可以減少政府的投入。另外，通貨膨脹引起的費用上漲，由政府給予一定的補貼一樣，政府承擔風險主要在這一塊，即法律和政策的風險。

再比如說項目收歸國有了，由第三個行政區劃調整。在PPP項目中，投資人最大的風險是政府的履約風險，這里有兩種情形：

一是政府有沒有能力履約的問題，如西部某地政府一年的財政收入只有3億元，但是規劃了幾十億元的管廊，其肯定是不具備承擔補貼能力的，這是投資人要著重考慮的。

二是行政區劃的調整，例如有位投資人原本建了一座橋，當時是屬于一個開發區的，但后來隨著行政區劃的調整，橋劃歸為另外一個區政府，這時兩個政府之間就會相互推諉，都覺得這個費用不該由自己承擔。包括政府換屆，下一任領導會對上一任領導做的項目有異義，合同就難以順暢按原來的履約。所以在項目實施方案里，這部分的責任和風險應該由政府來承擔。

交易結構

交易結構和付費方式相關聯。付費方式共有三種，一是完全使用者付費，政府授權成立項目公司，項目公司直接針對項目最后的使用者，且最終使用者的付費是可以覆蓋到其提供的服務。二是完全的政府付費，即投資人成立項目公司以后，其付費收入完全來自于政府，向政府方提供服務，然后政府方按可用性以及績效來付費。三是可行性缺口補助，這種方式介于上述兩種方式之間，使用者付一部分費用，但還有一部分缺口，就由政府進行補貼。

回報機制>>

關于回報如何保證盈利但不暴利，可以實行“保底（保底使用量）+限高（超額收益分成）”，并與績效掛鉤。

★注：保障有一個基本的使用量，即保底使用量，然后要進行限高，也就是超額收益分成，如北京地鐵四號線就是這樣操作的。就是說政府和項目公司的結算價格是合同的結算價格，跟政府和百姓的定價無關，當定價高時，多余收入雙方要進行分成，相當于對收益進行限制，要和績效掛鉤。

合理收益率如何測算？測算時要參考行業平均收益率，以及同期銀行貸款利率。以水行業為例，假如目前銀行貸款利率是4.9，最多在這個基礎上加2-3個點。其次要參考行業平均收益率，如水行業、污水行業，行業收益率在8%-12%，如果投資人最后測算的收益率是15%-20%，肯定是不合理的。

政府配套支持：項目審批、土地征拆、配套設施建設等。如果項目需要審批，期間政府就要進行協調，投資人最擔心的就是土地的拆遷。另外對于配套設施的建設，也是由政府來做配套支持的，如當地水電道路等。

政府付費安排：是否納入預算管理，是否通過人大決議，是否有相關承諾等。

定價調價機制>>

①定價機制

價格如何形成--政府定價還是市場定價

市場價測算--成本、需求

②調價機制

PPP項目一定要有調價機制，調價一般會有調價周期。對于一個30年的項目，最好兩到三年調價一次。實踐中，有的項目六年調價一次，這樣投資人就不可能彌補成本，投資人的風險報價就非常高，其實這種情況也不利于政府。

調價方式：磋商、公式、市場測試、第三方評估。業內有幾種做法，一是雙方設定調價時間然后磋商。二是采用公式調價，就是在雙方的協議里約定一個公式，然后根據電、藥、人工等漲幅相掛鉤進行調價。三是市場測試或根據第三方評估進行調價。

調價程序：聽證。

投融資結構>>

確定融資比例：固定資產投資資本金比例限制。

一般來說，對于注冊資本金，國家比較放松，日前有關文件要求資本金達到20%就可以，但是不同行業有不同規定，基本20%就可以滿足要求。

資金構成及來源：資金來源于各類補貼歸屬與政府或項目公司，如果歸屬于項目公司，這部分的費用就用于核減投資人的投資額，或者是核減其收益。

融資方式：融資期限多長、利率多少

擔保要求：履約保函體系、融資擔保

★注：假如對PPP項目設置嚴格的擔保體系，如投標時有投標保證金，建設期間有建設保證金，運營期間有運營保證金，運營完成后移交前一定專設移交保證金，而且各個期間參考的額度不同，就能最大程度保證政府的利益。

項目公司股權結構>>

股權結構：政府可以入股，也可以指定機構代表政府入股。

決策機制：政府是否派員進入管理層，還是在董事會或股東會層面參與公司管理？對于涉及公共安全和公共利益的重大事項是否擁有一票否決權，或由全體股東決議？對于比較重要的PPP項目，建議政府擁有一票否決權，但一票否決權的行使要有嚴格的限制。

退出機制>>

股權變更限制：范圍、鎖定期

優先購買權：股權變更要做一個限制，一般會確定項目兩年或三年內不得轉讓，過了這個期限要轉讓的，也必須經政府同意。其次，接受轉讓的投資人資質信譽，包括各方面的技術能力，應不低于原投資人的，這是對股權轉讓的一些限制。優先購買權如何設置，社會資本方轉讓時政府是否有優先購買權等，都是要考慮的。

理清合同體系

政府授權實施機構和項目公司簽訂PPP項目合作協議，實施機構就是住建委或水利局以及相關部門。同時，政府可以授權平臺公司和投資人通過股東協議和章程的方式成立項目公司，由公司實施項目，并和各方簽訂合同，總體來說有設計、施工、原材料、融資和保險幾類合同，分別由相應單位提供。一般來說，設計和施工有時候分開，有時候是由很多單位來做的。

另外一個做法是：實施機構簽訂工程監理合同。因為PPP項目比較復雜，按常理說，監理合同是項目公司和監理來簽訂，然后對工程質量和進度進行全面把控，但是為了妥當起見，也為了政府方再多一項監督的渠道，一般來說政府方會直接委托監理，然后由它對項目直接進行監理。

搭建監管架構

（1）履約監管：限于項目協議確定的權利義務邊界，包括自行或委托第三方進行全程跟蹤監管合同履約，對項目進行績效評估、中期評估和后期評價等。

（2）行政監管

主管部門：根據政府授權，與項目公司簽訂PPP合同，并對項目的投資建設運營進行監督管理的政府部門。

行業監督部門：包括各級發改、財政、國土、住建等部門，主要是在項目前期承擔各類審批職責，并在各自職權范圍內發揮監管作用。

一般監管部門：根據各自職責范圍對項目的建設和運營等相關方面進行監督，履行相應職責，其關系緊密程度可能弱于行業監管部門，如電力、城管、公安、工商等。

（3）公眾監督：項目公司應主動建立一套有效的公眾溝通機制，包括但不限于重大事項公示、建立通暢的公眾意見反饋渠道、搭建媒體溝通平臺、重大事項聽證機制等。

選擇采購方式

PPP項目的采購方式主要包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。財政部113號文中第一次出現競爭性磋商采購方式，此種方式比較特別，和競爭性談判只有兩字之差，但卻差別很大，當然在原則和選擇方法上有很多相似之處。兩者最大的區別在于競爭性談判就是談價，最終是以價格最低者勝出。但競爭性磋商不是，它分為兩個階段，對于主要的具體條件它可以和投資人一輪一輪地談判，最終確定一個采購需求，然后讓各供應商去報價。對供應商的選擇選用綜合評分法，報價占比小于30%（服務類）或60%（貨物類），有的政府也可能將比例調整為10%或更低。這樣，報價就不是最主要的因素，重要的要考慮綜合能力。

也有人認為，競爭性磋商是為PPP模式而制定的采購方式，這也是實務界的認識。因為PPP項目確實比較復雜，通過傳統的公開招標去選擇投資人確實不穩妥，也確實選擇不到滿意的投資人。所以，競爭性磋商就比較穩妥。

第三階段：項目采購

項目采購階段包括：資格預算、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署。

怎樣選擇社會資本方？

（1）重要事項：是否一體化采購招標（PPP+EPC）

（2）資格條件

是單個的投資人還是允許聯合體（戰略投資人+財務投資人）機構來做，在這個聯合體里誰主導

聯合體資質：設計、勘察、施工資質

投資人實力：運營經驗、資金實力、商業信譽等

（3）評審標準

總價還是單價，合作期限長短，年度付費金額及比例等，都要計算和評審。

★注：項目采購階段要確定一些重要事項，如是否要進行采購一體化，這也是很多地方所說的“兩標合一標”的問題。這個社會投資人如果具有相關的施工經驗，或有相應的施工資質，當通過招標選擇了這個投資人，他可以直接以EPC的方式建設這個工程，而不進行二次招標。

第四、第五階段：項目執行和移交

項目執行包括：項目公司設立、融資管理、績效監測與管理、中期評估。

項目移交包括：移交準備、性能測試、資產交割、績效評價

★注：對于財政系統來說，項目執行和移交階段涉及的比較少，可能只是一個付費的問題，項目的執行和移交基本上都是由項目實施機構來做的。實施方案對整個項目做出了計劃和安排，到最終就要落實到協議和合同。

1.合同核心條款

合同牽涉到的核心條款主要包括：引言及定義和解釋、項目的范圍和期限、前提條件、項目用地、項目的融資、項目的建設、項目的運營、項目的維護、股權變更限制、付費機制、履約擔保、保險、守法義務及法律變更、不可抗力、政府方的監督和介入、違約或提前終止及終止后處理機制、項目的移交、適用法律及爭議解決、合同附件。

2.合同管理基本原則

一是依法治理。遵守法律規定，保護合法權益。

二是平等合作。法律地位平等，權利義務對等。

三是維護公益。公共安全和公共利益，信息公開和公眾監督。

四是誠實守信。履行合同義務，承擔違約責任。

五是公平效率。要統籌各方利益（社會資本合理收益、政府財政承受能力、使用者支付能力等），提升基礎設施或服務的供給效率。

六是兼顧靈活。全面考慮長期需求，靈活設置調整機制，預留調整變更空間。

3.合同管理的關鍵節點

一是PPP項目實施方案的編制階段，實施編制方面的內容最后要細化到合同上，所以這是個源頭性的工作，在這個地方要做好控制。二是在采購文件編制時要做好合同的控制。三是談判與合同簽署的階段要做好合同管理。四是執行階段和移交階段主要是項目的執行機構來做。

4.合同起草及談判要點

（1）劃清邊界：權利義務，違約責任。

（2）明確標準：設計、施工、運營都要達到什么標準，移交，違約賠償、終止補償等。

對違約賠償金額是按比例還是按具體數字，補償的公式又是什么，一定要先要明確公式，而不是等到最后雙方再協商。

（3）預留空間：調價、主體變更、臨時接管、展期、提前終止。

因為PPP項目非常復雜，而且年限非常長，現在不可能窮盡所有的方法和所有的解決辦法，所以對調價和主體變更臨時接管、展期、提前終止等，都要預留一定的空間。

（4）宜繁忌簡：對于合同條款，建議繁瑣不建議簡單，因為有的合同一執行就是30年，期間發生人員變動之類的情況，接替工作的人如何正確理解合同是至關重要的。

另外，中國的文化博大精深，一個標點符號，甚至語音語氣都有可能影響整段話的意思。所以，一定不要怕麻煩，多舉例說明。

例如，某項目自建設期到簽約期不超過兩年，運營期8年，每滿兩個運營年頭調價一次，調價后的價格自調價日生效。如果是談判合同的當事人會對此有清晰的把握，如果人員變動，肯定會發生扯皮的問題。

這時，就要用“最笨”的方法，在合同里進行盡可能詳細地舉例。合同自2016年1月1日起簽約，建設期最晚2017年12月31日結束，2018年1月1日起開始商業運營，2020年1月1日開始調價，然后調整后的價格自2020年1月1日生效。有了這個例子，后面就不會發生扯皮的事情，處理起來也不會浪費很長時間。

5.存量項目難點

存量項目考慮的因素比較多。

（1）各方意愿：政府、項目業主、員工。

各方的第一訴求都是不一樣的。以自來水為例，每個自來水廠的領導都不可能把它的項目賣出去，員工也會有各方面的考慮，以前是個國企，現在要出讓股權，會有所顧慮。

（2）資產權屬變更：所有權或經營權、稅務處理、國有資產管理。比如要進行股權轉讓或資產轉讓的時候，要進行評估。

（3）項目主體變更：各類補貼、稅收優惠。

6.新建項目難點

新建項目主要包括三個環節：

一是項目審批。

二是土地取得（劃撥、出讓、租賃）。

三是項目融資（成本高、期限錯配）。

案例詳析

多方兼顧定期調價 做優做實水務PPP

某市供水股權轉讓與增資PPP項目

某市自來水公司股權轉讓與增資PPP項目，2009年年底同時面向國內外企業招標，某聯合體企業中標。中標一方是央企，另一方是省會級城市政府。目前，前期一些遺留問題基本解決，且至今沒有有關該項目的負面報道出現。

項目概況

1.目標公司

目標公司為某市自來水有限公司，成立于1958年，負責市三區、兩縣一市165萬人口的生產和生活用水，主要水源是地下水，擁有11座水廠。

以2008年12月31日為時點，自來水有限公司原賬面總資產約5.9億元，評估增值約1.8億元，轉入賬外在管網等資產約4.3億元，經評估審計確認改制后自來水有限公司總資產為12.1億元，凈資產8.8億元。

2．交易標的

出讓43.21%的股權，另要求投資人增資1億元。公司凈資產由8.8億元增加到9.8億元。投資人的股權由43.21%增加到49%，所有者權益額為4.8億元。

由該市國資委與投資人按照《合資經營合同》設立合資公司，該市市政府授權市住建局授予合資公司市內三區的特許經營權，由該市、該市兩縣和某市市政府授予“兩縣一市”特許經營權，合資經營該市所轄“三區、兩縣、一市”供水業務。該項目屬于典型的政府與社會投資人合作經營的PPP項目。

3．實施歷程

2004年 市政府提出對自來水總公司進行市場化改革。先后多次組織人員到國內市場化改制供水企業調研考察，做足準備工作。

2007年 蘭州自來水公司的成功改革，尤其是高溢價轉讓的效應，對該市供水改革產生了積極的推動作用。政府相關部門又先后派出幾批人員到蘭州學習考察，了解先進做法和經驗。

2008年11月 該市政府對該市自來水總公司和污水處理有限公司進行市場化改革（簡稱“兩水改革”），確定了“盤活國有存量資產，提高市政公用設施運營效率，引入現代化管理經驗”的改革目標，成立了以市長為組長的“兩水改革”領導小組，和以主管副市長為主任的“兩水改革”辦公室，聘請PPP咨詢公司，正式啟動了“兩水改革”。

2009年11月 該市“兩水改革”辦公室和PPP咨詢公司向國內外發布了招標公告。

2010年1月 該PPP項目公開開標、評標，并確定第一中標候選人。

2010年8月 舉行項目簽約儀式。

成功因素分析

政府方面

成立領導小組：政府成立了以市長為組長的“兩水改革”領導小組，安排有豐富經濟工作經驗和企業經營管理經驗的副市長主抓，專業和強有力的上下內外溝通協調，是本項目得以推進的關鍵因素。

前期大量調研:該項目動議較早，政府主管部門做了大量調研，與咨詢機構、國內外知名企業溝通交流，決策通過后，執行操作比較順暢。

投資人方面

戰略發展需要：全方位做水務，是投資人水務的戰略定位。該市自來水改制項目，對社會投資人來說，是一個難得的戰略性機遇。

該市經濟社會后發優勢明顯，雖然當時供水規模不大，項目也存在內在不足，尤其是該市地表和地下水源、土地、能源資源都較豐富，城市整體環境優美，市區基礎設施完善，區位優勢和后發優勢都比較明顯，城市經濟社會發展后勁和供水市場潛力較大。

風險可控：承接方有國企改革的切身經歷和豐富經驗。

合同商簽

合同特點

（1）涉及事項多：既有公司并購重組、合資經營交易內容，又有特許經營權授受交易的內容。

（1）部分股權的有條件轉讓，不僅涉及轉讓目標公司的資產范圍、狀態、價格、支付等約定，還有資產損益、債權債務、在建工程處理及員工安置、待遇等。

（2）合資經營項目，要依據股權轉讓與增資協議約定的交易條件簽訂《合資經營合同》，規定各方在合資經營中的權利義務，具體規定和流程還要以《合資公司章程》約定，這與一般BOT、TOT項目有所不同。

（3）特定范圍壟斷性公共服務業務，要以特許經營協議約定投資人排他性獨家經營權，政府和投資經營方的權利、義務及風險的承擔等。

（2）利益主體多：涉及股權出讓與受讓方；合資經營各出資方；投資者、經營者和員工等其他利益攸關方；提供供水服務的合資公司、政府監管部門、相關配合部門和廣大社會公眾用戶等。

合同簽訂和執行主體是多個代表政府的主要責任部門。

國資委：負責屬于資產管理范疇、有關資產轉讓、合資經營、合資公司治理及員工安置等內容的《資產轉讓與增資協議》、《合資經營合同》及《合資公司章程》的簽訂與執行。

住建局：負責行業管理范疇、有關供水特許經營權授予與監管的《特許經營協議》簽訂與執行。其中“兩縣一市”供水特許經營權授予與監管由所在地政府負責。

相關部門：特許經營協議還涉及自備井關閉、運行成本費用補償等業務關系密切的事項，分別需水務局、財政局參與和支持。

合同簽訂應既著眼當前，又放眼長遠。本項目不是一次性交易，也不是短期合作行為，項目協議、合同、章程，既要考慮股權轉讓價款、支付等現實利益，更要考慮投資人及合資公司今后長期與政府之間的順暢合作，要考慮合資公司的良好運行、持續健康發展等。

水價調整

特許經營協議約定，當供水累計單位總成本增加或降低超過10%時，甲方應協助政府按國家相關規定啟動調價程序。從調價程序啟動（合資公司提出成本監審申請）之日起到完成調價程序（通過調價決定日）的時限不超過1.5年，對于不能及時完成調價程序并給乙方造成損失的，由甲方給予乙方補償。這一條規定，對調價的啟動條件、調價過程做了約定。但鑒于目前水價形成機制在政府和行業內尚未建立，協議條款對的政府補償約定，落實起來還有很多不確定性。該市已從2013年2 月啟動調價程序，現在就超出1.5年了，補償的事項已經發生了。總之，這是個行業難題，需要頂層設計解決。

分紅讓渡

前五年甲方將享有的分紅讓渡給乙方。鑒于本項目資產和人員規模大、供水規模小，供水效率低，近10萬噸/日的工業自備井關閉的期限為五年等因素，政府做出了“甲方將其在合資公司成立五年（2011-2015）內在合資公司享有的分紅讓渡給受讓方”的承諾。此外，協議對供水設施投資建設范圍、政府投資的未完在建工程、建成后管理、移交處理等都做了規定。

案例啟示

該項目在前期履約和合資公司運行中也存在一些問題，值得業界反思。

一是PPP模式推進城市供水市場化改革缺乏國家頂層設計，特許經營監管規范和投資人權益保護法規缺失。

二是政府運作本項目改制的“兩水辦”是臨時機構，工作人員不穩定，協議的簽訂和執行缺乏連續性。

三是城市供水市場化成熟經驗較少，出于供水安全考慮，政府一般要求控股。在雙方股權相當的情況下合資經營，很難建立一個高效順暢的體制機制。

四是合資公司董事、監事在內部管理層任職較多，對法人治理結構的有效運行造成影響。

五是投資人缺乏與政府溝通的經驗技巧，同時政府派駐的高管和部門負責人過少，在一定程度上影響了工作力度和效果。

六是水價形成和調整機制尚未建立。因居民用水長期被看作公益物品，致使價格不能真實反映商品屬性和資源稀缺性，調整起來有困難。